Tribuna Complutense

Texto: Jaime Fernández, Fotografía: Jesús de Miguel – 22 abr 2024 11:14 CET

A finales del mes de marzo de 2024 se ha aprobado, en la sede de la ONU de Nueva York, el documento del grupo de trabajo del Subcomité de Tributación Ambiental sobre créditos por compensaciones de emisiones, que lidera la catedrática de Derecho Financiero y TributarioMaría Amparo Grau Ruiz, profesora de la Facultad de Derecho e investigadora adscrita al Instituto Universitario de Ciencias Ambientales de la UCM en el que participa como docente en las titulaciones oficiales de Máster y Doctorado de carácter interdisciplinar.

Las reducciones de emisiones de gases de efecto invernadero se pueden promover, por ejemplo, mediante la plantación de árboles que secuestran el carbono. Un crédito de este tipo, «carbon offset credit«, representa una reducción de emisiones de una tonelada métrica de dióxido de carbono o equivalente en función de su contribución al calentamiento global. Aclara la profesora que estos informes tienen consecuencias prácticas a escala mundial ya que “la propia ONU tiene una sección de construcción de capacidades y organiza sesiones de asistencia técnica abiertas a todos los países; se usan para formar a las autoridades que tienen la capacidad de ponerlas en marcha y a los inspectores de hacienda, así que no quedan en un limbo, sino que tienen aplicación real”.

En el año 2021, tras el primer mandato de este Subcomité de la ONU se presentó el Manual sobre la fiscalidad del carbono para los países en desarrollo, en el que también había participado Amparo Grau, y que ha sido “una herramienta útil para impulsar los esfuerzos de descarbonización de los países y contribuir a los compromisos del Acuerdo de París”. En el actual mandato hasta 2025, dentro del nuevo Subcomité se crearon varios grupos de trabajo para explorar, entre otros, diferentes impuestos ambientales o eliminación de incentivos a los combustibles fósiles. Se encargó la dirección del relativo a la compensación de emisiones a la catedrática complutense. Su investigación se ha enmarcado también en los Proyectos Developing SustAi’nAbility y AudIT-S, desarrollándose en el entorno del Grupo UCM Derecho para el Desarrollo Sostenible (IUS-SustentaRSE), de los que es responsable.

Explica Grau que, cuando alguien compensa emisiones, puede llegar a generar un crédito que cabría utilizar en mercados de derechos de emisión o incluso para pagar impuestos sobre el carbono. Ante ese panorama, muchas empresas, por sus políticas de responsabilidad empresarial, apuestan por la descarbonización o incluso por tener emisiones negativas. Eso se puede lograr cambiando sus propios procesos de producción para que sean más limpios, aunque muchas veces, como asegura la profesora de la Facultad de Derecho, “no hay tecnologías lo suficientemente maduras como para que cambien los procesos productivos y habrá un mínimo de emisiones que no se va a poder mitigar absolutamente; ahí es donde entran en juego los créditos por compensación de emisiones”.

Confluyen un mercado voluntario y otro de cumplimiento obligatorio que deriva del Acuerdo de París, así que “es complejo porque se mezcla la actuación del sector público con la del sector privado y, a veces, aparecen una serie de problemas como el doble cómputo y la posible burbuja de créditos por compensación de emisiones. Hay quienes están haciendo acopio de estos créditos y luego podrían subir los precios de los créditos de quienes tengan que utilizarlos en el futuro”.

Asegura Grau que es un mercado que mueve muchos millones de dólares y que está poco regulado, “hay mucha inseguridad jurídica y es preciso que las administraciones tributarias sepan cómo enfrentarse a ese nuevo instrumento que está generando riqueza, en el que hay una potencial recaudación y que, además, si no se usa bien, puede hasta causar efectos perjudiciales para el clima, porque en realidad algunos compran créditos para seguir contaminando”. Además, es un problema global, porque “los países en vías de desarrollo son normalmente los que están en mejor disposición de generar este tipo de créditos –por sus recursos naturales– y se suelen demandar los créditos desde los países desarrollados”. Por ejemplo, hay experiencias pioneras en Chile, Colombia, Indonesia, México, Singapur o Sudáfrica.

Medidas e incertidumbres

De ahí la importancia de que el país de origen y el país de destino se pongan de acuerdo en la transferencia de esos créditos, de tal manera que, si se transmiten, el país de origen ya no podrá computarlos de sus contribuciones nacionalmente determinadas para cumplir con el Acuerdo de París. Por otro lado, y de acuerdo con Grau, “hay que ver quién verifica, ya que ahora mismo hay muchas agencias independientes, tanto nacionales como internacionales, así como organismos no gubernamentales y gubernamentales, que llevan un registro de los créditos generados, de las transmisiones que se hacen y anotan cuándo han sido utilizados para darlos de baja en el registro, de modo que no puedan usarse más de una vez. A efectos fiscales esta información es crítica”. Asimismo, se reclaman mayor transparencia y mejor control sobre los co-beneficios sociales que los diversos tipos de proyectos pueden llevar asociados.

Hay otro aspecto más delicado que implica que si la compensación de emisiones se utiliza sólo a efectos de responsabilidad social corporativa, pero no se va a usar para pagar un impuesto, ¿se puede vender el crédito para que otro contribuyente pague su impuesto? No es lo mismo que el doble uso, pero igualmente “genera mucha incertidumbre en los actores, en el mercado y en los propios gobiernos, porque se está ahora en pleno proceso de aprendizaje de cómo ir regulando los distintos aspectos en función de los avances”.

De hecho, hay países, como Sudáfrica, que están intentando utilizar únicamente créditos que se generan en su ámbito interno al principio para analizar los efectos, mientras que otros ponen una fechas de caducidad a la hora emplear los créditos en el pago del tributo o exigen el cumplimiento de determinadas condiciones; es decir, que “dependiendo de las prioridades estratégicas de cada Estado, se imponen unos requisitos específicos para que los créditos se puedan utilizar a la hora de pagar impuestos o en otros instrumentos económicos de mercado para apoyar la lucha contra el cambio climático”. El Acuerdo de París, además, incluye unos instrumentos novedosos, los ITMOs (Internationally Transferred Mitigation Outcomes) que permiten la cooperación bilateral entre Estados, por ejemplo, Suecia y algunos otros países ya se han puesto en contacto para tratar de fijar el marco de transferencia de créditos de Estado a Estado.

De todos modos, y como asegura Grau, estos son movimientos incipientes y “mucho queda en manos del sector privado y los circuitos son muy complejos, porque hay muchos agentes implicados a la vez sin que las normas sean suficientemente claras. Por ejemplo, si una empresa multinacional quiere generar un proyecto en un país en vías de desarrollo lo que hace es invertir en medios de producción, recursos humanos, asumir riesgos, asegurarse… En no pocas ocasiones son proyectos a largo plazo. En ese caso, ¿Quién tiene los derechos sobre ese crédito de emisión? ¿La filial que está en el territorio en cuestión? ¿El país en el que se lleva a cabo el proyecto? Son temas que se han debatido con el Subcomité de Precios de Transferencia de la ONU. Tampoco está clara la calificación de la renta a efectos fiscales, si es de origen inmobiliario o si es como cualquier otro valor negociable en bolsa. ¿Quiénes han hecho posible la generación de ese crédito? ¿Cómo afecta a la aplicación de los Convenios para evitar la doble imposición y el fraude fiscal internacional? Es un tema que realmente preocupa, todavía está encima de la mesa y habrá que ver cómo se solventa”.

Grau también ha participado en los trabajos relacionados con otros temas abordados por el Subcomité como los ajustes de carbono en frontera. En la Unión Europea el llamado CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism) intenta evitar la fuga de carbono (carbon leakage). Se plantea que “si se empiezan a exigir impuestos sobre el carbono en el territorio comunitario, probablemente algunas empresas se van a deslocalizar, yéndose a producir a otros países donde no se cobren estos impuestos para seguir generando emisiones. De ese modo entrarían en la Unión bienes de consumo a precios más baratos, pero de producción sucia. Con ello no se resolvería el problema global de la contaminación y afectaría al empleo, a la competencia y al bienestar de la población europea”.

Frente a eso, la Unión Europea ha puesto en marcha un sistema innovador para que, cuando los bienes vayan a cruzar nuestra frontera europea común, si no han pagado un precio por el carbono emitido, se pague al ingresar en el mercado comunitario. Reconoce Grau que “ahora se está en una fase inicial de adaptación en la que se están montando todos los registros y desarrollando las cuestiones de procedimiento, Empezará a cobrarse primero en unos sectores industriales y luego se ampliará a otros sectores”.

Fiscalidad, salud y medio ambiente

Tiene claro la profesora complutense que el tener alternativas para consumir o producir que sean limpias depende muchas veces de la fiscalidad, de cómo ésta afecta a la investigación, desarrollo e innovación, en especial la «verde». Las medidas fiscales, aunque con frecuencia no se perciba con claridad, históricamente se ha demostrado que “condicionan mucho el día a día en la vida de las personas . Acaban afectando no solo al medio ambiente sino también a la salud humana, y por eso el Subcomité originario se desdobló también en otro para ocuparse de temas de salud”.

El Subcomité sigue trabajando porque todavía están pendientes de aprobación los documentos definitivos oficiales en las últimas dos reuniones de Ginebra y Nueva York, sobre la eliminación de los subsidios a los combustibles fósiles, porque “han alcanzado cotas ya insostenibles, hay que ver cómo se resuelve la contradicción de estar incentivando energías renovables para la transición energética y al mismo tiempo seguir dando ayudas a las no renovables más sucias”.

Como no todos los países tienen la misma capacidad de acceder a otro tipo de fuentes energéticas más limpias, el Comité de expertos en cooperación internacional en cuestiones de tributación pidió al Subcomité que analizase otros impuestos o medidas tributarias de incentivos medioambientales que pudieran utilizar los países en vías de desarrollo, que no fuera solo fiscalidad sobre el carbono, por ejemplo, sobre plásticos, pesticidas o transporte. Se está preparando un inventario de soluciones relativamente sencillas a partir de las experiencias en diversas zonas del planeta.

Lo que sí tiene claro la profesora complutense es que “la cooperación fiscal internacional está haciendo un esfuerzo a pasos agigantados por ponerse al día, estamos en un momento histórico porque se está planteando dentro de Naciones Unidas que haya un convenio marco mundial para la cooperación fiscal internacional. Dentro de ese convenio marco mundial podrían añadirse protocolos por materias”. Quizás uno de esos protocolos tendría que estar relacionado directamente con la protección medioambiental, lo que supondría “un giro copernicano a la situación actual porque el debate ha estado dirigido desde la OCDE y desde una perspectiva eminentemente técnica. Ahora se quiere llevar al seno de la ONU para que todos los países puedan opinar y decidir, ya que muchas veces las soluciones de los países desarrollados no sirven porque no se las pueden permitir, o al menos no al mismo ritmo, los países menos desarrollados”.

De cara a la elaboración de ese convenio mundial para la cooperación fiscal internacional, Amparo Grau ha sido admitida en el Comité Intergubernamental Ad Hoc sobre tributación, para hacer aportaciones como Observadora en este proceso de cambio en representación de la Complutense. Los trabajos preparatorios darán comienzo la próxima semana. Está en el aire si se podrá conseguir un acuerdo político al respecto, pues eso siempre es lo más difícil de lograr entre tantos países.

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